整区托管、整县托管、集中打包、行业打包、系统打包，一文解读国管局推荐的五大模式，助力机关事务服务中心整体推进公共机构合同能源管理

公共机构节能降碳空间大，但长期以来，不少地方仍习惯靠财政拨款推动改造，市场化手段用得不够充分。如何让公共机构节能从“政府包办”转向“市场驱动”，成为一个现实课题。近年来，国管局围绕碳达峰、碳中和目标，以“能源费用托管服务”为突破口，引导社会资本参与公共机构节能，逐步摸索出整区托管、整县托管、集中打包、行业打包、系统打包五类整体推进模式。这些做法不仅提升了能源资源利用效率，也为公共机构绿色转型提供了可复制、可推广的路径。

2022年9月23日，国管局、国家发展改革委、财政部联合印发《关于鼓励和支持公共机构采用能源费用托管服务的意见》（国管节能〔2022〕287号）。文件明确，对同区域集中办公或虽分散但有统一牵头单位的公共机构，可以采取集中打包方式形成托管项目，发挥规模效应。这是“集中打包”首次在政策中正式提出。

2025年2月5日，国管局发布《关于2025年公共机构节约能源资源工作安排的通知》（国管节能〔2025〕21号），要求以行业标准规范托管项目实施，开展典型案例推介，推广打包托管和整县（区）托管模式。通知首次提出“整市整区能源托管推进模式”。

2026年1月29日，国管局再次发布年度工作安排（国管节能〔2026〕28号），部署开展能源费用托管实施效果评估，探索整域推进和按行业、系统打包等模式，并研究法律与履约风险防控。这标志着政策从“块”向“条”进一步延伸，“按行业、系统打包”首次与“整域推进”并列提出。

（一）整区托管：以行政区为边界统一运作

整区托管是以市辖区为基本单元，由区级机关事务管理部门牵头，把辖区内公共机构的节能改造、能源费用和运维服务整体打包，通过招标交由一家节能服务公司托管。特点是行政边界清晰、统筹力度大，覆盖党政机关、学校、医院、文体场馆等各类公共机构。适合机构数量多、管理基础较好的城区。

（二）整县托管：基层分散单位的规模化解法

县级层面的公共机构往往单体体量更小、分布更散，财政资金也相对有限。整县托管由县级机关事务部门统一组织，把县域内公共机构整体打包委托给节能服务公司。规模效应更明显，尤其适合北方供暖地区，可将供热系统一并纳入托管，节能收益突出。整区托管与整县托管统称为“整域推进”，核心逻辑是按地理行政区域全域覆盖、统一推进。

（三）集中打包：最早明确的打包方式

集中打包是把多个公共机构的托管需求整合为一个项目包，统一组织、统一招标、统一实施。它不要求行政隶属关系一致，适用于集中办公区，或虽分散但有统一牵头管理单位的情形。这是2022年三部门文件中最早提出的打包形式，也是整体推进的起点。

（四）行业打包：跨区域按行业整合

行业打包按教育、卫生健康、文旅、体育等行业条线，将同一行业的公共机构跨区域打包，交由专业节能服务公司统一托管。由于同行业用能规律相近，可以制定更有针对性的方案。例如，学校数量多、寒暑假能耗波动明显；医院用能连续、安全要求高；文体场馆空间大、能耗集中。行业主管部门牵头，协调更快，也便于形成标准化经验复制推广。

（五）系统打包：按行政隶属关系推进

系统打包是按行政管理系统整合资源，如税务、海关、市场监管等垂直管理系统，或省直、市直机关，以及公安、司法系统的基层站所。其优势在于上下级管理链条清晰、决策和执行效率高，能降低跨部门协调成本，实现系统内统一推进。适合条线管理特征明显、基层网点多且分散的单位。

1. 做大项目体量，吸引优质服务商

传统公共机构节能项目往往“小、散、弱”，单体建筑能耗基数低，单独托管对节能服务公司吸引力不足，扣除审计、设计、融资等固定成本后利润微薄。整体打包能把几十甚至上百个小项目整合成数千万乃至上亿元的大项目，吸引大型企业参与，摊薄前期成本，增强项目商业可行性。

2. 降低行政成本，减少履约风险

如果各单位自行改造，要重复经历立项、招标、审计、能耗基准核定等环节，不仅耗费人力，还容易因专业能力不足引发合同纠纷。由机关事务部门或行业主管部门统一组织，可以一次招标覆盖大量单位，统一能源审计和合同模板，规避标准不一带来的审计风险，也便于后续统一监管。

3. 推动深度改造，实现智慧管理

单体小项目往往只能做更换灯具、空调主机等浅层改造，难以触及供暖、中央空调等用能系统。大规模打包后，节能服务公司有更长合同期和更大投资空间，愿意投入冷热源替代、光伏储能等深度改造，建设区域或行业级智慧能源平台。通过“肥瘦搭配”也能让能耗低、效益差的项目共享节能服务，实现交叉补贴。

4. 契合双碳政策，释放设备更新红利

公共机构使用财政资金，社会关注度高，应当在绿色低碳转型中发挥示范作用。整域、整行业推进能迅速降低碳排放总量，也更容易对接超长期特别国债、专项债、绿色信贷等资金，形成政策资金与社会资本合力，承接设备更新政策。

2022年集中打包解决“能不能做”，2025年整区/整县托管解决“做大规模”，2026年行业打包和系统打包解决“做专做精”。四年间，公共机构合同能源管理从地理区域向行业系统延伸，“整域推进”与“行业/系统打包”并行，形成“条块结合”的新格局。对节能服务企业而言，市场正从“单点突破”进入“全域作战、条线深耕”阶段。